OPINIÓ D'ACTUALITAT

EL PAPER DE L'ESTAT EN EL MANTENIMENT DE
L'EQUILIBRI ECONÒMIC TERRITORIAL A ESPANYA

Des de fa més d'una dècada s'està produint un fort procés de concentració dels centres de decisió econòmica. En alguns casos, aquest procés respon a decisions autònomes d'empreses que com a conseqüència de les seves estratègies d'adaptació a la integració europea i a la globalització dels mercats traslladen les seves seus o alguns dels seus centres de decisió, bé sigui cap a altres països europeus o cap a Madrid. Però en altres ocasions, aquest procés de centralització té el seu origen en les polítiques estatals.

En el cas del nostre país, les polítiques estatals estan sent un factor determinant d'aquesta tendència a la centralització. Un exemple és el fet de que tots els nous organismes públics reguladors de l'economia -com la Comissió del Mercat de Valors, la Comissió del Mercat de les Telecomunicacions, la Comissió Nacional de l'Energia, o el Tribunal de Defensa de la Competència- han instal.lat la seva seu a Madrid, i no en qualsevol de les altres ciutats espanyoles. Un altre és el fet de que les privatitzacions i les fusions en que han intervingut empreses anteriorment públiques han provocat el trasllat de seus d'empreses que havien contribuït al dinamisme econòmic territorial i a consolidar un sistema multipolar de poder econòmic i empresarial a Espanya.

Sembla raonable pensar que un procés d'aquest tipus, si continua mantenint-se, acabarà generant desequilibris econòmics territorials i pèrdua de capacitat de creixement de l'economia en el seu conjunt. De moment aquests equilibris no són visibles a través dels indicadors convencionals amb els quals treballen els economistes, però és possible percebre'ls quan s'observa el comportament de moltes empreses i societats pel que fa a la localització dels seus centres de decisió. La pluralitat d'Espanya ha de reflectir-se també en el manteniment de la pluralitat econòmica.

Des del punt de vista de la distribució territorial del poder econòmic i empresarial som un país multipolar, de tipus europeu. Ha estat així en el segle XVI, quan el descobriment d'Amèrica va donar un gran poder econòmic a ciutats com Cadis o Sevilla. Ho fou més tard, quan la primera revolució industrial va consolidar nous centres de dinamisme econòmic en el Nord i en l'Est d'Espanya. I ho ha seguit sent fins a l'actualitat.

Ara hem de plantejar-nos quin tipus de model econòmic territorial volem. És a dir, si optem per un sistema unipolar o per un multipolar de distribució dels centres de poder econòmic. Dit d'una altra manera més gràfica, si optem per un model de país en desenvolupament, en el qual una megaurbe concentra la major part de l'activitat i els centres de decisió i regulació de l'economia, o per un model europeu, basat en la vertebració equilibrada del territori, amb diversos pols que al competir entre si quant a generar iniciatives econòmiques, milloren la capacitat d'innovació, de dinamisme i de creixement del conjunt de l'economia.

Si, com sembla lògic, volem fomentar un model de tipus europeu, llavors convé que posem atenció a les forces que mouen l'actual procés de centralització. Al fer-ho, veurem que en molts casos aquesta tendència es recolza en decisions polítiques. Això és important perquè mentre les forces que actuen des dels mercats són autònomes i no es pot ni s'ha d'interferir en elles, les forces que actuen des de la política permeten certs marges d'actuació. La política no ha de fomentar la tendència a la concentració que introdueix l'economia, sinó que ha d'actuar com a força compensadora d'aquesta tendència.

FORCES ECONÒMIQUES QUE MOUEN LA CENTRALITZACIÓ

Com ha succeït en el passat amb els processos de formació dels mercats nacionals, la formació del mercat únic europeu, a l'esborrar les barreres abans existents al comerç entre països, ha posat en marxa noves estratègies empresarials que afavoreixen la concentració de les activitats de producció i comercialització en determinats llocs que presenten avantatges comparatius cara a l'abastament del nou mercat integrat.

D'una altra banda, la globalització incentiva a les empreses a augmentar la seva grandària, especialment mitjançant processos de fusions i adquisicions. Aquests processos comporten, en molts casos, el desplaçament de les seus i dels centres de decisió de les empreses absorbides o fusionades d'uns llocs a altres, amb el consegüent canvi en la distribució geogràfica del poder econòmic.

Aquestes noves forces econòmiques semblen estar generant efectes centrípets que afavoreixen, almenys en una primera fase, el desplaçament de centres de decisió empresarial des d'uns lloc a altres. No hi ha res a objectar a aquesta tendència. Les empreses han de poder prendre les seves decisions sense interferències polítiques.

Però sí que cal tenir en compte que fins i tot quan aquestes forces econòmiques operen de la mateixa forma en tots els països europeus, només en algun d'ells -com en el cas d'Espanya- el seu resultat és la centralització del poder econòmic en la capital de l'Estat. Aquest fet revela que hi ha unes altres forces diferents a les dels mercats i a les de les empreses que influeixen en aquesta tendència centralitzadora. Cal analitzar, per tant, a través de quines vies la política estatal actua reforçant aquesta tendència.

LES POLÍTIQUES ESTATALS REFORCEN LA TENDÈNCIA CENTRALITZADORA DELS MERCATS, EN COMPTES DE COMPENSAR-LA

Algunes polítiques estatals han estat des de fa anys reforçant els efectes centralitzadors de les forces del mercat. Un exemple evident d'aquest efecte, com hem assenyalat abans, són algunes de les decisions relacionades amb les empreses privatitzades i amb la política de fusions duta a terme per aquestes empreses. La localització dels centres de decisió d'aquestes empreses, així com el reclutament dels seus nous directius, ha fomentat la centralització, obviant el fet de que gran part o la totalitat de la seva activitat productiva o comercial es localitza en diverses Comunitats Autònomes. Aquesta centralització no era de cap manera inevitable. En altres països, els processos de privatització no han anat acompanyats del desplaçament de les seus de les empreses i han fomentat l'equilibri territorial.

El mateix ha passat amb la localització dels nous organismes reguladors que han sorgit del procés de liberalització dels mercats. Res impedia que aquests nous organismes públics establissin la seva seu en diferents ciutats. Una decisió d'aquest tipus reforçaria la pluralitat econòmica d'Espanya. Aquest és el model seguit en la major part dels països europeus. Així, Alemanya ha fixat la seu de la Comissió Nacional del Mercat de Valors a Frankfurt, la de la Comissió Elèctrica a la petita ciutat d'Eschborn, i la de la Comissió de Telecomunicacions a Bonn, un cop traslladada la capital a Berlín. A Itàlia, la Comissió Reguladora de les Telecomunicacions té la seu a Nàpols, i la Comissió Reguladora de l'Electricitat està a Milà. El mateix succeeix en altres Estats de la Unió Europea. Com veiem en aquests països s'ha practicat una política de repartir joc entre tot el territori. No ha estat així en el cas d'Espanya, on s'ha optat per la centralització més absoluta.

El moment és oportú també per assenyalar que la descentralització d'aquest tipus d'organismes reguladors té efectes positius sobre el seu funcionament intern. La llunyania del poder polític enforteix la seva independència i competències, i els blinda davant els intents de captura per part dels interessos regulats. Algunes de les debilitats observades en els organismes reguladors espanyols en els darrers temps té molt a veure amb la seva proximitat al poder polític. D'aquí que els països gelosos de la independència i el bon funcionament de les agències reguladores reparteixin les seves seus per tot el territori. Aquesta és també la tendència que segueix la Unió Europea.

Una altra manifestació d'aquesta tendència a la centralització és el fet de que la concessió de noves llicències a empreses per desenvolupar activitats sotmeses a regulació o concessió administrativa, com la televisió o les telecomunicacions, ha afavorit en major mesura als grups empresarials que operen en el centre que als de la resta del país.

Aquests efectes centralitzadors s'observen també en les polítiques estatals. Aquest és el cas, per exemple, de les polítiques de R+D, en les quals un elevat percentatge de la despesa pública en investigació s'executa en organismes que tenen la seva seu a Madrid.

Aquesta concentració no està justificada ni per motius d'eficiència ni per cap altra variable relacionada amb la distribució geogràfica de la població o de les activitats econòmiques amb les que aquesta recerca es relaciona.

Sembla evident, per tant, que algunes decisions i polítiques públiques estatals estan reforçant la tendència a la concentració econòmica. Aquest efecte es veu encara més clar si examinem un altre tipus de polítiques com les d'infraestructures de transports i comunicacions.


EL DISSENY RADIAL DE LES INFRAESTRUCTURES DE TRANSPORTS I COMUNICACIONS ACCENTUA LES TENDÈNCIES CENTRALITZADORES

El disseny radial de les noves infraestructures de comunicacions i transports fomenta la centralització i perjudica l'equilibri territorial i el desenvolupament econòmic. Podem tornar a caure en l'error comès en el segle XIX, quan el disseny centralista de la xarxa de ferrocarrils i carreteres va obstaculitzar el creixement i va donar lloc a importants pèrdues de competitivitat. Un criteri del tipus de "totes les ciutats a x hores de Madrid" pot caure en aquestes mateixes ineficiències. D'altra banda, tendeix a fomentar un model urbà de vertebració territorial basat en la potenciació d'una gran megalòpolis central.

El disseny radial de les infraestructures no respon a cap lògica coherent de racionalitat econòmica o social. No deixa de sobtar que el corredor del mediterrani, que va des de la frontera francesa fins a Algecires -que constitueix un dels eixos de major capacitat de creixement potencial, i per on passa l'autopista de peatge de major trànsit i major rendibilitat-, no tingui prevista una línia de ferrocarril d'alta velocitat que aprofiti i potencïi aquesta capacitat de creixement.

Amb el transport aeri succeeix quelcom similar. Novament en aquest terreny Espanya es distancia d'altres països europeus. En el context de la liberalització i de la privatització de certes infraestructures de transports, que està tenint lloc a Europa, s'està impulsant un desenvolupament creixent dels aeroports regionals i de "hubs" secundaris capaços d'oferir capacitat aeroportuària alternativa als grans aeroports. A Espanya és possible aprofitar de forma positiva l'existència d'AENA per aconseguir una gestió més coordinada dels aeroports. Però per a que això sigui així cal que es produeixi un canvi en l'organització i filosofia de gestió d'aquest organisme. De no produir-se, és millor deixar que els aeroports regionals competeixin en igualtat de condicions que els europeus, buscant alhora la coordinació efectiva amb altres mitjans de transport per afavorir la intermodalitat entre tots aquests mitjans.

Des del punt de vista de la vertebració urbana del territori el criteri de radialitat en el disseny de les noves infraestructures de transports porta a fomentar el creixement d'una gran megalòpolis central. Cap altre país europeu aposta avui per aquest model de creixement urbà. Les grans ciutats europees, com París, porten anys estabilitzades en el seu creixement urbà i els governs europeus s'esforcen per crear xarxes capil.lars de transport i comunicacions que impulsen el dinamisme econòmic de tot el territori. Aquest ha de ser també el model per a Espanya.

QUÈ PODEM FER?

És indubtable, pel que acabem d'assenyalar, que poc o res es pugui fer per modificar les tendències dels mercats i les decisions de les empreses en ordre a aconseguir una distribució territorial equilibrada dels centres de decisió i d'activitat empresarial. Però la nostra anàlisi ens porta a defensar que existeix un marge important d'actuació des del costat de les polítiques públiques.

Economia i Política són dues forces que poden i han d'equilibrar els seus efectes. Quant més fortes siguin les tendències desequilibradores de les forces del mercat, més forts han de ser els esforços de les polítiques per compensar aquests desequilibris. No defensem, però, un voluntarisme buit d'instruments i resultats. Creiem que existeixen possibilitats d'acció que no han de ser menyspreades.

La història ens mostra que les experiències passades d'integració econòmica i monetària a Europa només han estat exitoses i equilibradores allí on, al costat de les forces de l'economia, va existir una ferma voluntat política per evitar la concentració de l'activitat i del poder econòmic en uns determinats pols, amb perjudici de l'equilibri territorial. Aquest fou l'exemple d'Alemanya durant el procés d'unificació aranzelaria i econòmica que va tenir lloc en l'ultim terç del segle XIX. Mitjançant una forta i conscient acció política Alemanya va aconseguir evitar la concentració econòmica i urbana, i va construir un país harmònic amb diversos pols territorials dotats d'un fort dinamisme econòmic que al competir entre ells van beneficiar al país en el seu conjunt. El contraexemple fou la unificació i la construcció del mercat interior italià durant el mateix període. Al no anar acompanyat de polítiques públiques eficaces, orientades a compensar els efectes econòmics desequilibradors de la unificació, la integració italiana va donar lloc a forts desequilibris territorials que romanen fins a avui.

L'Espanya que avui necessitem és un país plural, en l'ordre econòmic, polític i cultural, vertebrat al voltant de diverses capitalitats que competeixin entre elles quant a iniciatives i dinamisme. Una Espanya, en definitiva, multipolar i no unipolar. Per aconseguir-ho les polítiques públiques haurien de tenir en compte una sèrie de criteris que voldríem remarcar.

• Les polítiques estatals han d'anar orientades a repartir joc i a compensar els possibles efectes desequilibradors de la integració europea i de la globalització dels mercats. El model de vertebració territorial ha de ser el dels països europeus desenvolupats.
  
  
• Un dels àmbits prioritaris d'aquesta política de repartir joc ha de ser la localització per tot el territori nacional de les noves agències reguladores, i altres organismes estatals relacionats amb el control de l'economia. Aquest és el model que, com hem vist, segueixen els països més avançats d'Europa i la pròpia Unió Europea. A més, i aquest no és un efecte despreciable, aquesta descentralització beneficiarà la independència i eficàcia d'aquests organismes i, per altra banda, contribuirà a democratitzar l'economia.
  
  
• Un altre àmbit prioritari ha de ser una distribució territorial més equilibrada de la despesa i dels centres públics de R+D. En l'economia actual basada en el coneixement, l'existència de centres de R+D es converteix en una nova font d'avantatges competitius i de dinamisme empresarial per als diferents territoris. D'aquí que aquest tipus de despesa i d'organismes públics hagin d'utilitzar-se també amb un criteri de reequilibri territorial. No existeixen raons científiques ni econòmiques que puguin justificar l'actual centralització de les despeses i organismes de R+D.
  
  
• El disseny de les noves xarxes d'infraestructures de transports i comunicacions ha de respondre a un criteri de capil.laritat que permeti connectar de forma directa els diferents pols i mercats interiors entre si i amb els mercats europeus. El disseny radial d'aquestes xarxes tendeix a accentuar els actuals desequilibris i porta a potenciar una gran megalòpolis central amb perjudici de la resta del territori.
  
  
• L'ordenació del transport aeri no pot orientar-se, com succeeix ara, a la consolidació d'un únic macroaeroport, repetint en aquest àmbit els errors del model radial dels ferrocarrils i les carreteres. Aquesta és una decisió ineficient, tant des del punt de vista econòmic com social. L'exemple europeu de potenciació d'aeroports regionals creiem que és vàlid per a Espanya.
  
  
• Cal aconseguir una gestió més coordinada dels diferents mitjans de transport: per carretera, ferrocarril, aeri i marítim. A Europa són cada cop més nombrosos els models de gestió coordinada entre els aeroports i la xarxa d'alta velocitat dels ferrocarrils. L'objectiu es aconseguir la competitivitat internacional dels sistemes de transport. Aquest objectiu està duent als aeroports francesos i alemanys a establir acords de cooperació entre els operadors aeroportuaris i els de ferrocarrils. Aquest tipus de cooperacions són un exemple a seguir també en el nostre cas.
  
  
• Cal, per últim, que tots els poders públics incentivin la col.laboració lleial i la coordinació entre les diferents administracions amb competència sobre les infraestructures. El model de distribució territorial de competències de l'Estat de les Autonomies no pot servir de justificació per a actuacions descoordinades, ni per a baralles competencials estèrils. Al contrari, aquest model ha de ser entès com un instrument per aconseguir participació efectiva i eficient de tots els actors (locals, autonòmics, estatals i europeus) en el disseny i implementació de les polítiques orientades a desenvolupar totes les capacitats de tots i cadascun dels territoris.
  
  

CONCLUSIÓ

El reconeixement del pluralisme econòmic i el foment de l'equilibri territorial són valors a defensar i potenciar. Una concepció multipolar reforzarà el desenvolupament econòmic i la cohesió política i social. Aquesta concepció ha de ser un criteri nuclear en el disseny de les polítiques públiques, tant en les polítiques de transport i comunicacions com en les educatives, culturals i d'investigació, així com en la distribució territorial dels organismes estatals, especialment aquells que tenen a veure amb la regulació i el control de les activitats econòmiques.

Aquest criteri d'orientació de les polítiques cobra especial importància en un moment com l'actual en que la integració europea i la globalització dels mercats introdueixen tendències centralitzadores. Les polítiques no han de reforçar la tendència a la concentració unipolar del poder. El manteniment d'un sistema multipolar té indubtables avantatges econòmics per a tots. La sana competència que el multipolarisme pot generar en iniciatives econòmiques i socials redunda en un major potencial innovador i en un major creixement conjunt.

Barcelona, octubre 2001

Inici